Intervista a Elisabetta Belloni, direttore generale della Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Esteri

di Laura Guercio

La cooperazione allo sviluppo come strumento di una politica estera autenticamente volta alla stabilità e alla sicurezza, in una mondialità sempre più segnata dalla globalizzazione.

I limiti dell’azione, in questo settore, delle strutture della società civile italiana, troppo piccole e frammentate per essere davvero incisive. Ma anche la miopia di un’azione pubblica che riduce i fondi e che non dà seguito reale agli impegni assunti dall’Italia nel contesto internazionale.

Intorno a questi argomenti si è incentrata la conversazione di Minerva con Elisabetta Belloni, responsabile del settore cooperazione del ministero degli Esteri, nel quale porta il valore aggiunto della sua determinazione di donna.

Dall’intervista con il ministro Belloni emerge un impegno che non nasconde le carenze e persino le distorsioni della cooperazione con il sud del mondo, troppo spesso gestita a esclusivo vantaggio delle strutture del nord industrializzato che vi sono coinvolte.

Tuttavia, Belloni rivendica un’impostazione manageriale, maturata in particolare nell’esperienza di responsabile dell’unità di crisi della Farnesina, fondata soprattutto sulla valorizzazione del patrimonio umano e sulla determinazione a dare credibilità all’azione italiana e indica con chiarezza linee guida per dare soluzioni rispettose dei diritti dei popoli e delle persone, soprattutto per quanto riguarda la promozione della donna. In questo campo, in particolare, Belloni sottolinea l’obiettivo di giungere a una moratoria universale sulle mutilazioni genitali femminili, che vede l’Italia schierata in prima linea.

Quale è la situazione attuale della cooperazione internazionale italiana?
“Faccio una constatazione. I Paesi che oggi ancora svolgono un ruolo decisivo nell’ambito della cooperazione internazionale, in primo luogo gli Stati Uniti, hanno compreso che la cooperazione allo sviluppo è uno strumento di politica estera, anche per finalità di stabilità e sicurezza. Le grandi economie emergenti, Cina, India e Brasile ma anche paesi come il Sud Africa e il Messico, stanno comprendendo l’esigenza di investire in sviluppo anche per creare condizioni di sicurezza a livello internazionale.

La gravità della riduzione materiale degli aiuti è persino inferiore alla gravità della mancanza di consapevolezza di quanto importante sia investire in sviluppo.
Ci sono esempi molto semplici: l’inutilità di investire soldi nella lotta all’immigrazione irregolare, se non l’accompagniamo con azioni volte a creare sviluppo durevole nei Paesi di provenienza, perché le popolazioni trovino  sbocchi occupazionali che consentano loro di non dover emigrare.

E ancora: in un’epoca di crisi economica e finanziaria globale è fondamentale comprendere che le economie sono interdipendenti e che quindi è necessario stabilire forti e sani legami di cooperazione con le economie in via di sviluppo, che avranno un ruolo crescente nell’interscambio mondiale e spesso possiedono vaste risorse di materie prime strategiche, cruciali per una loro crescita equa e sostenibile, ma anche per le economie dei paesi industrializzati”.

C’è quindi un problema di mentalità nuova sulla cooperazione.
“Io sostengo che il problema dello sviluppo sia solo un problema di cultura. L’Italia deve cominciare a fare cultura della cooperazione a cominciare dal governo, dal parlamento.

Con la società civile abbiamo avviato un ottimo rapporto di collaborazione, non ignorando che essa ha una grande responsabilità nel promuovere tale cultura, ad esempio nel mondo imprenditoriale e nell’università”.

Spesso, però, è il mondo dell’associazionismo a reclamare di non essere compreso e di non trovare la collaborazione delle istituzioni.
“Questo è vero. Ma rivendico di aver aperto in maniera straordinaria e organica alla società civile e in particolare alle ong. Tuttavia, come sempre, bisogna vedere l’altro lato della medaglia e chiedersi il motivo per cui la società civile, l’associazionismo, il volontariato non sono in grado di incidere.

Vi è ancora, sebbene alcuni progressi siano stati fatti anche con il nostro incoraggiamento, eccessiva frammentazione. 

Fare rete e lavorare insieme restano sfide ancora attuali. Alla conferenza internazionale di Accra, sulla cooperazione e sulla efficacia dell’aiuto, giustamente si è dato ampio spazio alla società civile. Sapete quante organizzazioni non governative italiane sono state invitate? Zero.

Le abbiamo portate noi nella nostra delegazione. Le ong italiane hanno ancora problemi di rappresentatività, che impediscono loro di incidere con la capacità di organizzazioni come  Oxfam o Save the Children. E devo aggiungere che oggi gli attori della cooperazione  non sono più solo le ong.

Fondazioni come quella di Bill e Melinda Gates hanno un ruolo importante in istituzioni importanti come il Fondo Globale. Occorre essere grandi, coesi, incisivi e propositivi per poter essere ascoltati.

Oggi sono in grado di dire che invito e ascolto sempre le rappresentanze italiane della società civile, ma le sto sollecitando a essere propositive, anche per essere più rappresentative”.

Quante sono e come vengono gestite le risorse date alla cooperazione italiana?
“Si tratta di un tema complesso che l’Italia non può gestire senza tenere conto delle sedi internazionali di cui fa parte. Siamo parte del sistema decisionale europeo, condividiamo le strategie UE ed evidentemente facciamo parte del sistema mondiale delle Nazioni Unite. In quei contesti si punta moltissimo alla credibilità e quindi sull’accountability - quello che ti impegni a fare devi poi dimostrare di averlo fatto – e  ci si impegna a fondo sull’efficacia dell’aiuto.  Tutti concordano che uno dei criteri fondamentali non è solo il quantum e il dove, ma anche il come, cioè assicurare strumenti  efficaci per conseguire l’obiettivo di uno sviluppo di cui siano innanzitutto responsabili gli stessi paesi partner. L’efficacia dell’aiuto pubblico deriva anche dalla sua prevedibilità e concentrazione su aree e settori ben precisi, e per questo la Cooperazione italiana si è data, dal 2009, linee strategiche triennali per i propri interventi. Queste linee, pubblicate sul nostro sito anche in inglese, vengono aggiornate ogni anno e sono formalizzate con una decisione del nostro Comitato Direzionale presieduto dal Ministro,  proprio per consentire a tutti gli altri attori di conoscere l’indirizzo e la strategia della cooperazione italiana”.

La cooperazione allo sviluppo che ruolo ha nella politica internazionale italiana?
“La cooperazione come strumento della politica estera è sancita dalla legge che regola la cooperazione, peraltro una legge vecchia e superata che necessita certamente di un aggiornamento, che nessun governo è riuscito a fare negli ultimi anni. Tuttavia, che la cooperazione allo sviluppo sia strumento di politica estera lo afferma la legge. Io credo, però, che oggi questo sia un concetto troppo limitato rispetto alla realtà globale alla quale facevo prima riferimento e che suppone la cooperazione come uno degli strumenti di sicurezza e di stabilità. Ovviamente, la valenza di politica estera rimane nella cooperazione. Sarebbe impensabile, per qualsiasi Ministro degli Esteri, tessere rapporti bilaterali in Africa senza uno strumento di cooperazione. È essenziale essere dotati - come lo sono i nostri principali partner europei - di uno strumento di cooperazione efficace e adeguatamente finanziato, ma anche ispirato da una filosofia moderna condivisa a livello internazionale”.

Si prospetta il mancato raggiungimento degli  obiettivi del millennio? In questo ambito quali sono state le carenze della cooperazione internazionale?
“Innanzitutto io credo che si debba onestamente riconoscere che gli obbiettivi sono estremamente ambiziosi. Tuttavia volutamente ambiziosi, perché sono lo strumento per costringere la comunità internazionale a impegnarsi di più a favore dello sviluppo. Credo che il ritardo sia dovuto anche alla poca attenzione che c’è stata negli anni sul tema dell’efficacia all’aiuto, tema che invece oggi è di grande attualità, oltre che alla carenza di fondi effettivamente disponibili. L’Italia da questo punto di vista è uno dei Paesi più colpevoli. Persino l’obiettivo dell’0,2 per cento del Pil che ci siamo posti quest’anno è certamente troppo lontano dall’impegno tante volte assunto dello 0,7%, da raggiungere nel 2015. Chiaramente è necessario fare di più anche in termini quantitativi”.

Numerosi organismi internazionali, quali di recente la FAO, hanno sottolineato che gli impegni assunti dal G8 lo scorso luglio all’Aquila non sono stati mantenuti. Quale è la Sua posizione in merito?
“Bisogna evidenziare tre punti: L’Aquila come vertice e come presidenza italiana del G8 ha fatto registrare la produzione di un dossier molto importante in tema di sviluppo, sia dal punto di vista qualitativo dei documenti e degli impegni che sono stati assunti, sia per la riconosciuta efficacia di cui ha dato prova la presidenza italiana.
Il secondo punto è che non mi sembra onesto, in questa fase, parlare di mancato raggiungimento degli obbiettivi. È troppo presto: il messaggio a L’Aquila è stato forte, si sta lavorando con impegno ai risultati che dovranno seguire, c’è ancora tempo.
Quello che però è ugualmente onesto dire è che in termini quantitativi l’impegno a L’Aquila è stato molto elevato. Se si vuole dare un segnale della volontà di dare seguito a questi impegni, bisogna effettivamente cominciare subito e forse si è un po’ in ritardo. Anche per quanto riguarda il settore alimentare (per fare riferimento al vertice della FAO di novembre) in termini qualitativi e quantitativi sono stati presi degli impegni molto importanti. L’Italia sta facendo la sua parte, ma mancano ancora molti finanziamenti. Anche per il fondo della salute e per il Fondo Globale sono state fatte delle promesse alle quali ancora oggi non è stato dato seguito. Un ruolo in questo 2010 potrà giocarlo la presidenza canadese del G8, anche negli altri contesti, come l’Assemblea generale dell’Onu e il G20, nei quali il G8 potrà far sentire la sua voce e assumersi le sue responsabilità”.

Quali specifici rilievi dà l’Italia a progetti di cooperazione volti alla promozione della donna?
“L’Italia nel corso degli anni e con i vari governi che si sono succeduti è stata molto coerente nel porre il tema della donna al centro delle politiche di cooperazione dello sviluppo, tanto è vero che anche nelle nostre nuove linee guida in materia, che saranno approvate dal Comitato Direzionale e pubblicate nelle prossime settimane, il tema del gender e dell’ empowerment femminile è stato impostato in modo trasversale, perché deve essere sempre più presente per l’intera cooperazione italiana, in tutti i suoi sei settori d’intervento prioritari. Riteniamo, cioè, che al di fuori delle scelte regionali o di settore di intervento - sanità, agricoltura o altro - tutti i programmi e i progetti di cooperazione devono avere una particolare enfasi sulla questione dello sviluppo della donna.

L’importante è poi trovare anche dei temi specifici. Ne considero due molto importanti per le nostre politiche di sviluppo. Il primo è quello della salute materno-infantile sul quale stiamo investendo molto e che è anche una delle priorità del G8. L’altro è un tema che ho approfondito a lungo e che mi ha molto coinvolta anche da un punto di vista emotivo: quello di ottenere dalle Nazioni Unite la messa al bando delle mutilazioni degli organi genitali femminili, una pratica orrenda che colpisce non solo alcuni Paesi in Africa, ma anche le nostre stesse società con il fenomeno dell’immigrazione.

L’Italia ha adottato un’importante legge che condanna questa pratica ma, in modo clandestino, le mutilazioni continuano ed è necessario fare di più. Su questo aspetto siamo molto impegnati anche in collaborazione con organizzazioni della società civile, come AIDOS e “Non c’è pace senza giustizia”. Devo aggiungere – e ci tengo che gli venga riconosciuto -  che  il Ministro degli esteri italiano ha fatto sua questa battaglia e le ha dato un grande impulso politico. Siamo quindi molto impegnati a far sì che, prima possibile, le Nazioni Unite adottino una risoluzione che condanni questo orribile fenomeno che colpisce tante donne e che crea anche tanti problemi correlati, di salute, di maternità, psicologici, di reinserimento nelle società, che impediscono alla donna di fare le sue scelte. Su questo argomento si deve sottolineare che oggi non può essere più accettata una simile violazione di un diritto fondamentale dell’essere umano”.

Gli studi recenti dimostrano che il punto cruciale dello sviluppo in Africa è la questione agricola. Qual è la posizione e quali sono gli impegni della cooperazione italiana in questo senso?
“Quello dell’agricoltura in Africa è naturalmente uno dei problemi fondamentali, ma ritengo sbagliato limitare a un tema i problemi dello sviluppo o in generale dell’Africa. Parlare di sviluppo, di progresso, di crescita non può prescindere dalla consapevolezza della necessità di un approccio integrato. La sicurezza alimentare è parte di un discorso più ampio. Non si può affrontare senza occuparsi di educazione, formazione, sanità. Affrontare la questione dello sviluppo implica oggi la profonda consapevolezza di avere degli approcci integrati. Questo è vero per l’Africa, secondo me, ancora più che per altre zone”.

In che modo la cooperazione italiana cerca di contribuire alla promozione dei diritti umani?
“Sviluppo significa assicurare un diritto. Quindi è evidente che i diritti umani sono fondamentali. Per fare questo bisogno garantire diritto allo sviluppo, diritto alla crescita, diritto alla tutela della persona”.

Da più parti si ritiene che i vantaggi della cooperazione nord-sud del mondo ricaschino più sui soggetti del nord del mondo che sulle popolazioni di riferimento. Quale è in merito la Sua opinione per quanto riguardo l’Italia?
“È certamente vero – e va detto - che chi si occupa di cooperazione allo sviluppo è sottoposto a fortissime pressioni. Ha la grande responsabilità di cercare di valutare in buona fede e con grande obiettività le proposte, cercando di evitare nella maniera più assoluta che interessi personali o esigenze maturate in contesti diversi prevalgano su quello che è il beneficio in loco, su quello che è l’obiettivo vero e proprio di sviluppo. Errori se ne possono fare. Importante, però, per chi ha la responsabilità di gestire la cooperazione, è non perdere mai di vista l’obiettivo finale e cioè lo sviluppo”.

Cosa ha portato della sua esperienza nella unità di crisi?
“La mia esperienza nell’unità di crisi è stata molto importante e stimolante e si è svolta in un momento molto difficile. Credo che non ci sia nella storia un periodo con un numero così elevato di situazioni, e così diverse, di crisi. L’unità di crisi mi ha insegnato a essere un manager.

Io mi definisco un manager prima ancora che un diplomatico. Dall’unità di crisi ho quindi portato  nella cooperazione un approccio manageriale, sia pure con difficoltà molto maggiori, dato che la situazione della cooperazione è molto più ampia, più complessa, più articolata anche da un punto di vista normativo.

L’unità di crisi mi ha poi insegnato l’importanza del rapporto con il personale: anche nella cooperazione è importante per chi fa sviluppo conoscere chi sono gli attori dello sviluppo, riuscire a valorizzare le risorse umane al meglio.

C’è un altro elemento che mi porto dietro, forse per analogia di tipo di intervento, e cioè che essere donna è forse un aiuto. Perché la donna è determinata nel conseguire gli obiettivi che si prefigge, soprattutto quando si tratta di questioni che investono la crescita umana, ossia fattori più personali, più umani, di sofferenza.

La donna è anche più sensibile e più capace nel cogliere la strada diritta per arrivare all’obiettivo, senza compromessi. E questo lavoro come quello precedente sono proprio mestieri che richiedono grande determinazione e la strada della scelta diritta”.

Quanto è difficile per una donna  conciliare il lavoro con la famiglia?
Io credo che bisogna essere oneste e ammettere che è ancora molto difficile e che non c’è la soluzione.

È triste dirlo. Rispetto all’uomo, la donna è chiamata a fare più sacrifici, ad assumersi più responsabilità e a lavorare di più. E queste responsabilità sono persino più variegate, compresa quella del non rinunciare alla propria femminilità.Nessuno chiede all’uomo di rinunciare a essere uomo.

Credo che la donna non debba rinunciare a essere donna.

Quindi è giusto che si esprima con tutta la sua personalità. Ma se deve lavorare, curare la casa, la famiglia, i figli, il pranzo, le funzioni tipicamente femminili alle quali nessuno vuole rinunciare… Beh. allora diviene molto difficile anche andare dal parrucchiere. Infatti io non ci vado mai!”.

Beh, da donna a donna, non si direbbe e comunque non ne avrebbe bisogno!